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罗培新:上了失信名单,参加专题培训就能修复信用?人工干预信用评价似不妥

文章来源:信用吉林     发布时间:2019-09-03

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  •   都是交钱,信用修复为何迥然不同?

      某公司由于违法被政府部门处以行政罚款22万元,上了失信名单,被禁止参与政府采购。该公司交纳了罚款后,认为自己既然纠正了失信行为,当然可以申请信用修复,恢复政府采购资格。然而,政府部门却拒绝了这一请求。

      张三欠李四5万元,到期不予归还。李四诉至法院,法院支持了李四诉请,张三仍拒不归还,从而因“拒不履行法院生效判决”上了老赖名单,被限制乘坐高铁、飞机、住星级宾馆。张三随即向李四还了钱,从而修复了信用,交通住宿等种种限制被相应取消。

      同样是交钱,为什么交了罚款,信用不能修复,而交了欠款,却可以修复?

      不忘初心,方得始终。究其原因,必须从信用惩戒的价值与机理这一源头说起。

      信用惩戒,区分为全国性信用惩戒和地方性信用惩戒

      关于信用惩戒的价值,一个已经形成的共识是,信用惩戒肩负着强化法律实施的功能。中国与欧美等法治程度发达的法域不同,他们的国民遵守规则会感受到欢欣与愉悦。而在中国,为数不少的民众违反规则获取蝇头小利而不受追究,却会获得莫名的快感。守法自觉的差异,已然成为国民性的差异。信用联动惩戒,加大违法成本,承载着敦促国人守法、强化法律实施的使命。

      另外,中国政府掌握着大量的资源,应给予那些正心诚意、崇法向善的民众更多、更好的公共服务,而信用状况则提供了一种便利的群体区分尺度。信用广泛运用于政府采购、车牌拍卖、能源车优惠政策申请等场域,即为如此。

      信用联动惩戒,根据其适用范围,可分为两类:

      其一,全国性信用惩戒,其依据为法律、行政法规和部委规章的规定,这些规则具有普适性,在全国一体适用。

      其二,地方性信用惩戒,其依据为地方性法规、政府规章及规范性文件的规定,即行政部门在履行公共管理和公共服务职责过程中,根据上位法设定的范围、限度、标准或者原则,针对一定的事项,通过地方性法规、规章及规范性文件,根据行政相对人的信用状况,设定一些联动奖惩措施。这些措施,经常细化为公共服务提供标准或行政执法裁量基准。

      全国性信用惩戒的法律依据主要是国家立法,其权限更大,能够对市场主体的基本权利直接施加限制,因而经常体现为市场准入和任职资格的限制,其例数不胜数,以下兹举三例:

      其一,根据我国律师法第七条规定,非因过失情形受到刑事处罚的,不予颁发律师执业证书。

      其二,根据我国安全生产法第九十一条第三款的规定,生产经营单位的主要负责人因未履行安全生产管理职责受刑事处罚或者撤职处分的,自刑罚执行完毕或受处分之日起5年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人;对重大、特别重大生产安全事故负有责任的,终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。

      其三,根据我国旅游法第一百零三条规定,被吊销导游证、领队证的导游、领队和受到吊销旅行社业务经营许可证处罚的旅行社的有关管理人员,3年内不得从事旅行社业务。

      另外,《旅行社条例》第六十四条的规定,旅行社被吊销旅行社业务经营许可的,其主要负责人在旅行社业务经营许可被吊销之日起5年内不得担任任何旅行社的主要负责人……凡此种种,都属于法律和行政法规的刚性要求,自动触发了联动惩戒。

      地方性信用惩戒的依据是地方层面的规则,其权限相对较小,必须格外注重遵循依法行政原则。也就是说,政府及履行公共职责的部门将信用列为公共管理和服务规范或执法裁量基准的一部分,从而引发联动奖惩时,权限问题必须高度关注。

      例如,根据《行政许可法》第15条第2款的规定,地方性法规不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。也就是说,如果上位法对于市场主体的设立缺乏信用方面的规则,则地方性法规、政府规章以及规范性文件均不得在设立许可中加入信用的要求。

      例如,地方不得规定,存在信用不良记录的自然人不得申办企业。也就是说,在“出生证”方面,地方无权自行设定信用门槛,而在出生之后的行为监管方面,地方可根据管理实际需要,嵌入信用的要求。

      信用联动惩戒,务须区分授益性行为与负担性行为

      信用惩戒要落实落地,避免陷入违法行政的泥淖,必须格外注重制度衔接。具体说来,包括以下方面:

      其一,对于授益性行政行为的信用惩戒措施,可以视为行政机关对相对人授予利益的消极要件,因为并不涉及行政相对人的负担,基本上属于地方事务,地方政府的权限相对宽泛,可以运用信用作为主体区分度,提供差异化安排。

      例如,上海对于参与车牌拍买、申请购买新能源车等,都有信用方面的要求。《上海市鼓励购买和使用新能源汽车暂行办法》(2016年3月4日起施行)对申请享受相关政策的个人用户和单位用户都提出了“信用状况良好”的要求。“信用状况良好”是指个人或单位用户在本市公共信用信息平台上未记载相关失信信息。失信信息包括但不限于下列情形:酒驾醉驾信息;欠缴各类社保、税费信息;从事非法客运信息;乘坐公共交通工具时逃票信息;不执行生效判决信息等。

      其二,对于负担性行政行为的信用惩戒措施,必须与现行行政执法裁量权基准制度做好衔接,将相对人的信用状况纳入考量因素,成为行政裁量权基准的一部分。此时,必须特别注重比例原则和关联原则的遵循,并向社会公开。

      例如,《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第21条规定,“制定公共信用信息应用的标准和规范,并向社会公布。”“行政机关应当依据应用标准和规范,基于信息主体的信用状况采取相应的激励和惩戒措施。”

      举例而言,我国《政府采购法》第22条第1款规定,供应商参加政府采购活动应当具备下列条件:……(五)参加政府采购活动前三年内,在经营活动中没有重大违法记录……。同时我国《政府采购法实施条例》第19条规定,重大违法记录,是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。

      因存在“重大违法记录”而不得参与政府采购,就是一种典型的信用惩戒措施,而无论是遭受刑事处罚还是被责令停产停业,抑或是吊销证照,都是非常明确且清晰可辨的,唯有“较大数额罚款”,不确定性较强。考虑到执法领域不同,情况千差万别,可由各主管部门结合本领域特点,先行提出执法裁量基准,财政部门再行根据行业差异及法益均衡,将前述标准整合为各领域的“较大数额罚款”清单,客观上形成政府采购领域的信用联动惩戒清单,并向社会公开。

      信用修复,务须注重制度衔接,避免违法行政

      由于信用惩戒对当事人影响巨大,相关主体在受到处罚之后,往往会谋求信用修复。政府部门本着处罚与教育相结合、营造良好营商环境的考量,也愿意推动这项工作。

      然而,解铃还须系铃人。要进行信用修复,就必须考虑信用缘何受损,联动惩戒的法律依据何在?能否在一定条件下变通执行?否则,率尔操觚,极易陷入违法行政的泥潭。

      从目前我国的做法看,大致存在以下两种做法:

      其一,纠正违法,检查核实,修复信用。目前,市场监管总局关于《严重违法失信名单管理办法(修订草案征求意见稿)》发布,该办法设置了“信用修复”专章,采取的思路大致是:列入失信名单的主体,履行了公示义务后满一定年限,可以向市场监管部门提出信用修复,经过申请、受理、行政约谈、检查核实、异议处理、数据处理等环节,负责部门应当在检查核实后5个工作日内,决定是否准予修复。拟准予修复的,负责部门把信用修复决定通过国家企业信用信息公示系统向社会公示,公示期限15日。

      另外,该办法还规定,负责部门可以采取书面检查、实地核查、网络监测等方式,审查、核实失信主体主动纠正严重违法失信行为、履行相关责任义务、消除不良影响的事实以及相关证明材料。

      这种做法面临的根本责难是,违法行为已然发生,侵害了公共利益,后果已经发生,如何再行纠正?除非违法行为一直处于继续状态,否则根本谈不上“纠正”严重违法失信行为。举例而言,提供餐饮不合安全标准,造成食品安全事故,被市场监管部门处罚,已然侵害了公共利益,后期再怎么整改,都无法“纠正”前期已经发生的违法行为,更谈不上信用修复了。

      其二,专题培训,信用报告,修复信用。《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》(发改办财金〔2019〕527号)遵循的思路是,按照失信行为造成后果的严重程度,将行政处罚信息划分为严重失信信息与一般失信信息,明确这两类信息在信用网站的不同的公示期,然后允许失信信息主体参加信用修复专题培训,并向信用网站提交信用报告,经信用网站核实后,在最短公示期期满后撤下相关公示信息。

      此种做法面临的疑虑是,很难看出“专题培训”、“信用报告”与“修复信用”之间的关联关系,而且,赋予信用网站(准确的表达应为信用网站的政府主管部门)核实的权力,不仅会使行政部门背上沉重的工作压力,而且在很大程度上付出了政府信用背书的代价,与信用评价尽量减少人工干预的价值理念,也略有不合。

      总之,无论是以“检查核实”还是“专题培训”的方式来修复信用,都必须与信用惩戒的法律依据相衔接,必须关注以下数点:

      其一,撤下信用信息网上公示,并不代表着修复了信用,因为信息虽然不再公示,但针对此前的违法行为而实施的惩戒,并不自动消除。信用联动惩戒,都有着法律依据。同样地,解除此前的信用惩戒,也必须依法而为。

      其二,全国性的信用惩戒,都有着法律或行政法规的依据。如果法律法规没有信用修复的明确规定,任何部门不宜、也无权以缩短失信信息公示期为手段,达到信用修复的目的。例如,某国家法律规定,实施某种违法行为者,必须处以三年的市场禁入。即便政府将违法公示的期限缩短为六个月,三年的市场禁入规定,仍然必须实施。

      其三,地方性的信用惩戒,用于授益性行为时,应赋予更大的信用修复空间;而用于负担性行为时,应区分此前受惩戒的行为侵害的是可填补的法益还是不可填补的法益。例如,对于车牌拍买、新能源车申请等授益性行为,地方政府可以根据实际情况,实施信用修复手段。再如,对于负担性行为,则应区分情况。老赖还钱、欠缴水电燃气后来归还,均可修复信用,因为私益获得了填补。但行凶打人、交通肇事致人伤亡、以虚假材料骗取财政资金,侵害的利益已然不可填补,对其实施信用联动惩戒,则不宜通过种种方式为其修复信用。

      究其本质,信用修复之所以具有现实紧迫性,是因为信用惩戒的领域、范围与期限,过于宽泛,在合法性方面存在不少疑虑。头疼者固应医头,而不应治脚。正确的选择是,追本溯源,系统梳理信用惩戒的法律依据,并本着比例原则、关联原则和依法行政原则,合理设定惩戒领域、范围与期限,而不是甫一宣示信用惩戒,随即着手信用修复。如此循环往复,可能会背离促进法律实施的信用惩戒初心,伤害改革的效果。

      2019年7月9日,国务院办公厅《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》发布,明确指出,推动制定社会信用体系建设相关法律,加快研究出台公共信用信息管理条例……

      是的,改革始终与法治同向而行,对症下药,精准施策,方能行稳致远!

    (作者 罗培新,上海市司法局副局长、法学教授)


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